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La ley fundamental


En el año 1999 los alemanes habrán acumulado cincuenta años de experiencia con su constitución. Ya con ocasión del 40. aniversario de la fundación de la República Federal de Alemania, celebrado en 1989, la Ley Fundamental fue encomiada como la mejor y más liberal constitución de la historia de Alemania. Sus ideales se han convertido en una auténtica realidad social. La Ley Fundamental es la constitución alemana que más han asumido los ciudadanos y la que más los ha concienciado. Gracias a la Ley Fundamental se creó un Estado que nunca ha sufrido una crisis constitucional grave. Con motivo de los actos conmemorativos se celebrará, entre otras cosas, un simposio con participación internacional sobre el debate en torno a los valores fundamentales y los objetivos del Estado en Alemania y Europa.

La Ley Fundamental de la República Federal de Alemania data del año 1949. Sus redactores se guiaron por la idea de dar al Estado un nuevo orden liberal democrático «para una etapa de transición». La Ley Fundamental no estaba pensada como una Carta Magna definitiva, sino como una constitución provisional. En el preámbulo se invita al pueblo alemán a que consume en libre autodeterminación la unidad y libertad de Alemania.

Con el paso del tiempo la Ley Fundamental se reveló como fundamento sólido de una comunidad democrática estable. El mandato constitucional de la reunificación se cumplió en el año 1990. En virtud del tratado de unificación, que regula la adhesión de la RDA a la República Federal de Alemania, se modificaron el preámbulo y el artículo final de la Ley Fundamental. El texto constitucional documenta ahora que el pueblo alemán ha recuperado su unidad a partir de la adhesión de la RDA. Desde el 3 de octubre de 1990 la Ley Fundamental rige para toda Alemania.

El contenido de la Ley Fundamental está muy marcado por las experiencias directas de los constituyentes con el Estado totalitario de la dictadura nazi. En muchos pasajes de la Constitución se patentiza el anhelo de evitar los errores que habían contribuido al desmoronamiento de la República democrática de Weimar. Los padres de la nueva Constitución -corría el año 1948 – fueron los Parlamentos de los Länder constituidos en las zonas occidentales y el Consejo Parlamentario, elegido por aquellos. Este consejo, presidido por Konrad Adenauer, aprobó la Ley Fundamental; la nueva Constitución sería promulgada por el mismo órgano el 23 de mayo de 1949, tras ser sancionada por los Parlamentos de los Länder.

Los derechos fundamentales. La Constitución se abre con el catálogo de los derechos fundamentales y la consagración de la obligación de todo poder público de respetar y proteger la dignidad intangible del hombre. Esta garantía se completa con el derecho fundamental al libre desenvolvimiento de la personalidad, que protege cabalmente contra cualesquiera actuaciones ilegítimas del Estado. El respeto de la dignidad humana y el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad asisten por igual a los alemanes y a los extranjeros. Entre los llamados derechos de libertad clásicos recogidos en la Ley Fundamental figuran la libertad de creencia y de conciencia y la libertad de profesión religiosa e ideológica, la libertad de expresión (que incluye la libertad de prensa) y la garantía de la propiedad. A estos derechos fundamentales se suman la libertad del arte y de la ciencia, el derecho de reunión y asociación, el secreto de la correspondencia, de las comunicaciones postales y de las telecomunicaciones, la libertad de movimiento y de residencia, el derecho a elegir libremente la profesión, la protección frente al trabajo obligatorio y al trabajo forzado, la inviolabilidad del domicilio y el derecho a negarse a cumplir, por motivos de conciencia, el servicio militar.

Los llamados derechos civiles, que sólo asisten a los nacionales alemanes, abarcan fundamentalmente las facultades de participación política en sentido estricto y el libre ejercicio de la profesión, destacando la libertad de reunión, la libertad de asociación, la libertad de movimiento y de residencia en todo el territorio federal (incluida la entrada), el derecho de elegir libremente la profesión, el lugar de trabajo y el de aprendizaje, la prohibición de extradición y el derecho de sufragio.

Junto a esos derechos de libertad aparecen los derechos de igualdad. La Ley Fundamental concreta el principio general de que todos son iguales ante la ley estableciendo que nadie puede ser discriminado ni favorecido a causa de su sexo, ascendencia, raza, idioma, patria y origen, credo y opiniones religiosas o políticas. Está expresamente consagrado el principio de que el hombre y la mujer gozan de los mismos derechos. La Constitución garantiza asimismo a todos los alemanes igual acceso a los cargos públicos.

Los derechos sociales fundamentales protegen y garantizan instituciones sociales como el matrimonio, la familia, la Iglesia y la escuela. Además, algunos derechos fundamentales están planteados expresamente como derechos a prestaciones y derechos de participación, como por ejemplo el derecho de la madre a la protección y asistencia de la comunidad social.

Un derecho fundamental que por su propio contenido sólo asiste a los extranjeros es el derecho de asilo, garantizado por primera vez en la historia constitucional de Alemania por la Ley Fundamental. En virtud del mismo los perseguidos políticos gozan del derecho de refugiarse en el territorio federal. La inmigración durante años y años -ya prácticamente incontrolable en los últimos tiemposde cientos de miles de peticionarios de asilo que en su inmensa mayoría no eran perseguidos por motivos políticos en sus países de origen y que presentaban sus solicitudes en Alemania por razones casi siempre económicas, amenazaba con socavar el derecho fundamental de asilo de los verdaderos perseguidos políticos.

Tras un largo y a menudo apasionado debate entre los defensores a ultranza del derecho fundamental de asilo vigente desde el año 1949, sin parangón en el mundo por su extraordinaria amplitud, y quienes abogaban por una reformulación del derecho de asilo acorde con la realidad actual al objeto de adecuarlo a las normas legales vigentes en los demás Estados miembros de la Unión Europea preservando su contenido fundamental, finalmente el Bundestag aprobó por la mayoría requerida de dos tercios una reforma de la normativa en materia de asilo que no invalida el principio de que los perseguidos políticos gozan del derecho de asilo. En virtud del nuevo artículo 16a de la Constitución, vigente desde julio de 1993, se modifican básicamente los siguientes aspectos materiales y procedimentales:

• Los extranjeros procedentes de Estados de la UE o de «terceros Estados seguros», es decir, de países en los cuales queda garantizado el cumplimiento de la Convención de Ginebra sobre el estatuto de los refugiados y del Convenio Europeo de Derechos Humanos, no pueden ampararse en el derecho de asilo, ni tienen un derecho (temporal) de permanencia en territorio alemán.

• Se presume que los extranjeros procedentes de «Estados de origen seguros» (es decir, países en los que se considera garantizado que no se producen persecuciones por motivos políticos ni tratos inhumanos o denigrantes) no son perseguidos por motivos políticos.

• El procedimiento de asilo se agiliza.

• Se evitan los abusos en la percepción de las prestaciones estatales.

• El sostenimiento de los peticionarios de asilo se garantiza mediante prestaciones en especie.

La Constitución admite la restricción de determinados derechos fundamentales de forma directa, por ley, o de forma mediata, en virtud de una ley, pero siempre taxativamente y dentro de unos límites muy estrictos. En ningún caso una ley puede invalidar el contenido esencial del derecho fundamental. Los derechos fundamentales son normas de aplicación inmediata. Este aspecto constituye uno de los principales avances de la Ley Fundamental frente a constituciones anteriores, cuyos catálogos de derechos fundamentales tenían más bien el carácter de declaraciones programáticas no vinculantes. Hoy en día los tres poderes del Estado están estrictamente obligados al cumplimiento de los derechos fundamentales; los parlamentos en su función legisladora igual que los gobiernos, los tribunales, la administración, la policía y las fuerzas armadas. Todo ciudadano tiene el derecho de recurrir los actos y decisiones del Estado ante la Corte Constitucional Federal cuando estime que se ha violado uno de sus derechos fundamentales (recurso de amparo constitucional); para ello debe agotar previamente la vía judicial.

Mediante la adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales en el año 1952, la República Federal de Alemania sometió el ámbito de los derechos humanos al control internacional con efectos a partir de 1953. El artículo 25 del Convenio reconoce a los ciudadanos de las partes contratantes el derecho de demandar a su propio Estado ante la Comisión Europea de Derechos Humanos al considerarse víctima de una violación, por parte del mismo, de los derechos reconocidos en el Convenio. El noveno Protocolo Adicional al Convenio le brinda al ciudadano asimismo la posibilidad de recurrir individualmente al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En 1973 la República Federal de Alemania ratificó asimismo los Pactos Internacionales de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

Fundamentos del orden estatal. Cinco principios inspiran el ordenamiento estatal consagrado por la Ley Fundamental: Alemania es una República y una democracia, un Estado Federal, un Estado de Derecho y un Estado social.

La forma de Estado republicana tiene su plasmación constitucional sobre todo en la propia denominación «República Federal de Alemania». Este planteamiento se manifiesta en que el Presidente Federal (el cargo se cubre por elección) es el Jefe del Estado. El fundamento de la forma de Estado democrática es el principio de la soberanía popular. La Constitución afirma que todos los poderes del Estado emanan del pueblo, en quien reside la soberanía nacional. La Ley Fundamental optó por el sistema de la democracia mediata, representativa, lo cual significa que el poder del Estado debe ser reconocido y autorizado por el pueblo, que sin embargo no lo ejerce de forma directa e inmediata, a través de sus propios procesos decisorios, salvedad hecha de los comicios. Las funciones del Estado están encomendadas a «órganos especiales», los llamados poderes legislativo, ejecutivo y judicial. El pueblo ejercita la soberanía que le es propia básicamente a través de las elecciones periódicas al Parlamento. La Ley Fundamental, a diferencia de algunas constituciones de los Estados Federados, sólo prevé excepcionalmente el ejercicio de formas de democracia directa como el referéndum o la iniciativa popular, concretamente solo para el caso de la reestructuración del territorio federal. La Ley Fundamental se decantó por el principio de la «democracia combativa», hecho que se debe a las experiencias acumuladas durante la República de Weimar, que fue socavada por partidos radicales anticonstitucionales. La idea que subyace a este planteamiento es que el libre juego de las fuerzas políticas debe frenarse en el momento en que la democracia podría ser abolida con medios democráticos. Por eso la Ley Fundamental prevé la posibilidad de ilegalizar aquellos partidos políticos que combatan o traten de subvertir el orden estatal democrático, a cuyo efecto se sigue en su caso un procedimiento ante la Corte Constitucional Federal.

La decisión constitucional a favor del Estado Federal supone que no solo la Federación, sino también todos y cada uno de los 16 Estados Federados (Länder) son auténticos Estados. Tienen soberanía propia, limitada a determinados campos y ejercida mediante sus propios poderes legislativos, ejecutivos y judiciales. Conforme a la distribución efectiva de competencias y funciones estatales entre la Federación y los Länder, el peso de la legislación recae de hecho sobre el Estado central, la Federación, mientras que los Länder tienen sobre todo competencias administrativas, es decir, en orden a la aplicación de las leyes. Esta distribución de competencias es un elemento esencial del sistema constitucional de la división y el equilibrio de poderes.

El principio del Estado de Derecho, tal y como queda plasmado en la Ley Fundamental, tiene su núcleo en el imperio de la ley. Uno de sus elementos esenciales es la división de poderes. Las funciones del poder estatal están atribuidas a órganos legislativos, ejecutivos y judiciales independientes. El significado de la división de poderes estriba en la moderación del poder estatal mediante el control y acotación mutuos. Así se articula la protección de la libertad del individuo frente al Estado. Un segundo elemento esencial del principio del Estado de Derecho es la vigencia irrestricta de la ley para todos los actos estatales. El llamado principio de legalidad de la Administración implica que el poder ejecutivo está sometido al derecho vigente, es decir, que no debe violar sus normas, en particular la Constitución y las leyes (respeto de la primacía de la ley) y, por otra parte, que las intervenciones en la esfera jurídica y privada del ciudadano requieren una ley formal (reserva de ley dentro del sistema de justicia administrativa). Cualquier persona afectada puede recurrir ante jueces independientes todo acto emanado de un poder público al objeto de comprobar su legalidad.

El principio del Estado social es un complemento moderno a la noción tradicional del Estado de Derecho. Obliga al Estado a proteger a los ciudadanos más desfavorecidos y a propiciar permanentemente la justicia social. Numerosas leyes y sentencias han plasmado este principio. El Estado social se manifiesta en la seguridad social, con sus prestaciones para los casos de vejez, invalidez, enfermedad y desempleo, en la asistencia social a los necesitados, en los subsidios de vivienda, en las prestaciones familiares, como por ejemplo los subsidios por hijos, en las normas de previsión laboral y jornada laboral, etc.

Modificaciones de la Ley Fundamental. La Ley Fundamental no puede ser modificada sino mediante ley expresa, que requiere la aprobación de dos tercios de los miembros del Bundestag (Parlamento federal) y de dos tercios de los votos del Bundesrat (Cámara de representación territorial). Dado que muy raras veces un solo partido o una coalición de partidos dispone a la vez en el Bundestag y en el Bundesrat de la mayoría exigida, las modificaciones de la Ley Fundamental requieren un amplio consenso y sólo son posibles si al menos parte de la oposición da su conformidad.

Algunas normas de la Ley Fundamental no son susceptibles de modificación bajo ningún concepto, ni siquiera existiendo la mencionada mayoría de dos tercios. Entre estos principios constitucionales sacrosantos figuran el orden estatal federal, la división de poderes, los principios de la democracia, el Estado de Derecho y el Estado social. También son intangibles el principio de protección de la dignidad del hombre y el contenido básico de los derechos fundamentales de igualdad y libertad.

El 1 de julio de 1993 entró en vigor una reforma de la Ley Fundamental (Artículo 16a) relativa al derecho de asilo (comp. el capítulo «La problación»).

Las reformas de la Ley Fundamental con relación a la privatización de los ferrocarriles (Artículo 87e, 20 de diciembre de 1993) y la administración de correos (Artículo 87f, 30 de agosto de 1994) tuvieron importantes repercusiones prácticas en orden a la apertura de los mercados y la armonización europea (comp. los capítulos «Tráfico y transporte» y «Telecomunicaciones y comunicación de datos»).

El 15 de noviembre de 1994 entraron en vigor las modificaciones de la Ley Fundamental en virtud de las cuales se incorporaron a la Constitución con rango de objetivos fundamentales la protección del medio ambiente, la equiparación efectiva del hombre y la mujer y la protección de los discapacitados; asimismo se incluyeron cambios en el reparto de las competencias legislativas entre la Federación y los Estados Federados.

Otra modificación vino impuesta por el Tratado de Maastricht. El nuevo Artículo 23 de la Ley Fundamental precisa que la República Federal de Alemania preconiza una Europa unida, basada en los principios del Estado de Derecho y dotada de una estructura democrática, social y federal. A estos efectos resulta determinante la vigencia del principio de subsidiariedad. El mencionado artículo también regula el papel del Bundestag y de los Estados Federados en el desarrollo de la integración europea.


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