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Los órganos constitucionales


El principio básico de la democracia según el cual «todos los poderes públicos emanan del pueblo» está consagrado en la Constitución. El pueblo ejercita la soberanía directamente en elecciones y votaciones, e indirectamente a través de órganos legislativos, ejecutivos y judiciales especiales. Los órganos constitucionales con tareas fundamentalmente legislativas son el Bundestag y el Bundesrat. Las funciones ejecutivas, es decir, la actividad estatal, son ejercidas sobre todo por el Gobierno Federal, al frente del cual está el Canciller Federal, y el Presidente Federal. La función judicial corresponde a nivel constitucional a la Corte Constitucional Federal.

El Presidente Federal.
El Presidente Federal es el jefe del Estado en la República Federal de Alemania. Es elegido por la Asamblea Federal, órgano constitucional que se reúne exclusivamente a estos efectos. Se compone de diputados del Bundestag y un número igual de delegados elegidos por los parlamentos de los Estados Federados. En ocasiones se procede asimismo a nominar a destacadas y prestigiosas personalidades que no forman parte de los parlamentos de los Länder. El Presidente Federal es elegido por la mayoría de los votos de la Asamblea Federal, por un período de cinco años. Se admite una sola reelección.

El Presidente Federal representa a la República en el plano del derecho internacional. Al Presidente corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados y acredita y recibe a los embajadores. La política exterior en sí compete al Gobierno Federal.

El Presidente Federal nombra y releva a los jueces federales, a los funcionarios federales y a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas Federales. Asimismo ejerce el derecho de gracia en nombre de la Federación y en el ámbito legislativo sanciona y promulga las leyes en el Boletín Oficial del Estado.

Propone al Bundestag (en función de la correlación de fuerzas) el candidato a Canciller Federal (Jefe del Gobierno) y nombra y separa a los ministros federales, a propuesta del Canciller. Cuando el Canciller solicita la confianza del Bundestag y este se la niega, el Presidente Federal puede disolver el Parlamento a propuesta del Canciller. Este procedimiento fue seguido para convocar elecciones anticipadas en los años 1972 y 1983. El Presidente Federal encarna especialmente la unidad de la comunidad política. Representa la cohesión estatal y constitucional por encima de cualesquiera partidismos. A pesar de que asume fundamentalmente funciones representativas, el Presidente Federal puede ejercer en el debate político diario una gran autoridad personal como fuerza equilibradora y neutral. A través de manifestaciones de principio sobre temas actuales fija, más allá de la actividad política diaria, pautas de orientación política y moral para los ciudadanos.

El Bundestag.
El Bundestag Alemán (Cámara baja) representa al pueblo alemán. Es elegido por el pueblo por un período de cuatro años. Sólo se admite excepcionalmente la disolución (anticipada) de la cámara, la cual en todo caso corresponde al Presidente Federal. Las principales funciones del Bundestag son la elaboración de las leyes, la elección del Canciller Federal y el control del Gobierno.

El Pleno del Bundestag es el foro de los grandes debates parlamentarios, sobre todo cuando se discuten cuestiones clave de la política exterior e interior. En las sesiones, casi siempre a puerta cerrada, de las comisiones parlamentarias se realizan los trabajos preparatorios básicos en orden a la elaboración de las leyes; es aquí donde tiene que conjugarse la voluntad política con los conocimientos técnicos de los expertos.

En las comisiones se centra asimismo el control parlamentario de la actividad del Gobierno, y es lógico en vista de la enorme variedad de las cuestiones técnicas que plantea el ejercicio de la actividad gubernamental. Las comisiones del Bundestag responden en líneas generales al organigrama del Gobierno. Así pues, existe por ejemplo una Comisión de Asuntos Exteriores, una Comisión de Asuntos Sociales y una Comisión de Presupuestos, que reviste especial significación dado que encarna la soberanía presupuestaria del Parlamento.

Mención aparte merece asimismo la Comisión de Peticiones, a la cual puede dirigirse cualquier ciudadano con peticiones y quejas. Desde 1949 hasta el final de la última legislatura, en 1995, se presentaron en el Parlamento más de 7.500 proyectos de ley, de los cuales se aprobaron 4.600. La mayoría de los proyectos de ley proceden del Gobierno Federal, y una pequeña parte son proposiciones de ley presentadas por el propio Parlamento o por el Bundesrat. Los proyectos de ley se someten en el Bundestag a tres lecturas y por regla general se envían una vez a la Comisión competente. En la tercera lectura se procede a la votación final. Las leyes (con excepción de las modificaciones constitucionales) se entienden aprobadas cuando obtienen la mayoría de los votos emitidos. Los proyectos de ley que afectan a las competencias de los Estados Federados requieren además la aprobación del Bundesrat.

Los diputados del Bundestag Alemán son elegidos por sufragio universal, directo, libre, igual y secreto. Son representantes del pueblo en su conjunto, no están ligados por mandato imperativo, sólo se deben a lo que les dicta su conciencia. Es decir, su mandato es libre. Los diputados se constituyen en grupos parlamentarios según su adscripción política. En ocasiones la libertad de conciencia y la solidaridad política hacia el propio partido pueden entrar en conflicto. Pero incluso en el supuesto de que un diputado abandone su partido conserva su escaño en el Bundestag. Con ello se patentiza palmariamente la independencia de los diputados.

Las comisiones del Bundestag están formadas en proporción a la importancia numérica de los grupos en la cámara. El Presidente del Bundestag es elegido, según una antigua costumbre constitucional alemana, de entre las filas del grupo parlamentario más numeroso.

La independencia financiera de los diputados queda garantizada mediante las «dietas», que se corresponden con la importancia del cargo. Los diputados que hayan pertenecido al Parlamento durante por lo menos ocho años perciben una pensión al alcanzar la edad preceptiva.

El Bundesrat.
El Bundesrat (Consejo Federal) es la cámara de representación de los 16 Estados Federados, a través de la cual se institucionaliza la participación de los mismos en la legislación y administración de la Federación. A diferencia del sistema senatorial de los Estados Unidos de América o Suiza, el Bundesrat no está constituido por representantes elegidos por el pueblo. El Bundesrat se compone de miembros de los Gobiernos de los Länder o comisionados de los mismos. Los Länder tienen, en proporción al número de habitantes, un número determinado de votos, entre un mínimo de tres y un máximo de seis; los votos sólo pueden emitirse en bloque. Más de la mitad de las leyes requiere la aprobación del Bundesrat, es decir, no pueden entrar en vigor sin o contra el consentimiento del Bundesrat. Las leyes requieren su aprobación sobre todo cuando afectan a los intereses esenciales de los Länder, por ejemplo en los casos en que se regula la hacienda o soberanía administrativa de los Länder. La aprobación del Bundesrat siempre es obligatoria en los casos de reforma de la Constitución, a cuyo efecto se requiere una mayoría de dos tercios de los votos emitidos. En los supuestos restantes el Bundesrat sólo está facultado para oponerse a la aprobación de una ley, pero el Bundestag puede sacarla adelante mediante una nueva votación (veto relativo). En caso de conflicto, ambos – Bundestag y Bundesrat – pueden solicitar la convocatoria de una comisión mixta, compuesta por miembros de ambas cámaras, la cual en la mayoría de los casos consigue negociar una solución de compromiso.

En el Bundesrat los intereses de los Länder siempre prevalecen sobre los de los partidos; las votaciones pueden pues arrojar resultados distintos de los que cabría esperar en función de la correlación de fuerzas de los partidos políticos. Esto testimonia la funcionalidad del federalismo. El Gobierno Federal no siempre puede confiar en que un Gobierno de Land regido por el mismo partido vaya a seguirlo a todo trance. Cada Land representa en el Bundesrat sus intereses específicos y por tanto en ocasiones puede estar interesado en alianzas con otros Länder que tengan los mismos objetivos, independientemente de qué partido gobierne. Esta situación genera mayorías alternativas. Los compromisos son imprescindibles cuando los partidos que están en el Gobierno a nivel federal no tienen la mayoría necesaria en el Bundesrat.

El Bundesrat elige a su Presidente por un año, a cuyo efecto el cargo va pasando de un Land a otro según un turno fijo. En caso de impedimento o de terminación prematura del mandato, las funciones del Presidente Federal son desempeñadas por el Presidente del Bundesrat.

El Gobierno Federal.
El Gobierno Federal se compone del Canciller Federal y de los ministros federales. El Canciller Federal (Jefe del Gobierno) tiene una posición especialmente fuerte y autónoma dentro del Gobierno y frente a los ministros. Dirige las reuniones del gabinete. Sólo él está facultado para formar el Gobierno: elige a los ministros y los propone, de modo vinculante, al Presidente Federal, a quien compete nombrarlos y separarlos de sus cargos. El Canciller decide además el número de ministros que componen el gabinete y define las carteras ministeriales. La Ley Fundamental menciona expresamente algunos ministerios, a saber, el Ministerio Federal de Relaciones Exteriores y los Ministerios Federales del Interior, Justicia, Hacienda y Defensa. Las tres últimas carteras han de instituirse por imperativo constitucional. La posición destacada del Canciller se basa fundamentalmente en su competencia directiva: el Canciller Federal fija las directrices de la política de gobierno, dentro de las cuales cada ministro federal dirige independientemente y bajo su responsabilidad personal los asuntos de su cartera: En la práctica, cuando existen coaliciones de gobierno, el Canciller se ve obligado a tener en cuenta los pactos políticos con sus socios.

No sin razón se afirma que el régimen político de la República Federal de Alemania es un «cancillerato democrático». El Canciller Federal es el único miembro del Gobierno elegido por el Parlamento, y sólo responde y da cuenta de su gestión ante el Parlamento.

El Parlamento puede exigir la responsabilidad política mediante la moción de censura constructiva, que debe dirigirse contra el Canciller. Mediante este sistema la Ley Fundamental se aparta conscientemente de la Constitución de Weimar. Para evitar que el Parlamento pueda derribar a un gobierno pero no formar o respaldar al que le siga porque los partidos de la oposición no pueden ponerse de acuerdo acerca de un programa alternativo, el mecanismo de la moción de censura constructiva significa que el Bundestag no puede expresar su desconfianza al Canciller Federal sino mediante la elección, por la mayoría de sus miembros, de un sucesor. Hasta la fecha sólo se ha intentado derrocar al Canciller mediante el voto de censura constructivo en dos ocasiones, si bien sólo triunfó en una: a raíz del voto de censura aprobado en 1982 contra el a la sazón Canciller Federal, Helmut Schmidt, resultó elegido nuevo Canciller de la República Federal de Alemania Helmut Kohl. La Ley Fundamental no prevé el voto de censura contra un ministro determinado.

La Corte Constitucional Federal.
La Corte Constitucional Federal, con sede en Karlsruhe, vela por el cumplimiento de la normativa constitucional. Decide por ejemplo en los conflictos entre la Federación y los Länder o entre órganos constitucionales del Estado. Es el único tribunal facultado para declarar la inconstitucionalidad de un partido político por poner en peligro el orden liberal democrático; en estos supuestos decide la disolución de la formación política en cuestión. La Corte Constitucional Federal comprueba la constitucionalidad de las leyes federales y de Land; si declara inconstitucional una ley, sus disposiciones no son ya aplicables. El tribunal sólo conoce de estos casos a instancia de determinados órganos, a saber, el Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados Federados, el Parlamento (como mínimo un tercio de los diputados) o los tribunales.

Además, todo ciudadano tiene el derecho de interponer el llamado recurso de amparo constitucional cuando se crea lesionado en sus derechos fundamentales por cualquier acto de los poderes públicos. No obstante, para poder ejercer directamente la acción ante la Corte Constitucional Federal, por regla general debe haberse agotado la vía judicial.

La Corte Constitucional Federal ha substanciado hasta la fecha más de 112.400 procedimientos. Alrededor de 107.900 fueron recursos de amparo, de los cuales sólo prosperaron unos 2.850. El alto tribunal ha conocido en varias ocasiones de cuestiones de gran trascendencia política, tanto a nivel interior como exterior, que la opinión pública ha seguido con máximo interés, como por ejemplo la cuestión de si la participación de soldados alemanes en misiones de las tropas de la ONU es compatible con la Ley Fundamental. Los gobiernos, independientemente de su adscripción política, han tenido que plegarse a las sentencias del Tribunal de Karlsruhe. No obstante, este siempre ha hecho hincapié en que su tarea no consiste en prescribir a los órganos del Estado una determinada línea política. La Corte Constitucional Federal se compone de dos salas, cada una de las cuales está integrada por ocho jueces. Los jueces son elegidos por mitades por el Bundestag y el Bundesrat por un período de doce años; no se admite la reelección.

La capital federal.
El 10 de mayo de 1949 Bonn, ciudad universitaria a orillas del Rin que por entonces contaba unos 100.000 habitantes, fue elegida por el Consejo Parlamentario capital federal provisional frente a las demás ciudades en liza, con Francfort del Meno a la cabeza. El Bundestag ratificó esta decisión el 3 de noviembre de 1949, pero propugnando al mismo tiempo que los órganos federales se trasladaran a Berlín una vez que se celebrasen elecciones libres en la RDA. Sin embargo, con el paso del tiempo Bonn llegó a convertirse en todo el mundo en un símbolo de la República Federal de Alemania y de su política democrática.

Tras la reunificación de Alemania el Bundestag Alemán acordó el 20 de junio de 1991, por 337 votos a favor y 320 en contra, trasladar el Parlamento y el gobierno de Bonn a Berlín. El 27 de septiembre de 1996 el Bundesrat decidió igualmente trasladar su sede a Berlín. Ocho ministerios no trasladarán sus sedes a Berlín, pero sí que instalarán dependencias en la capital y viceversa, los ministerios trasladados a Berlín dispondrán de subsedes en Bonn. 18 instituciones federales, entre otras la Oficina Federal de los Cárteles y el Tribunal Federal de Cuentas, se establecerán en Bonn, que ostentará el título de «ciudad federal» y se beneficiará de importantes dotaciones compensatorias para consolidar su posición como centro científico y cultural.

La construcción del nuevo barrio gubernamental en la zona de Berlín conocida como «arco del Spree» y la reforma del edificio del Reichstag como futura sede del Bundestag Alemán, proyectos que suponen un enorme volumen de inversión, se hallan actualmente en fase de ejecución. El traslado de los ministerios y demás instituciones a Berlín y la adquisición y construcción de las viviendas necesarias en la capital (cerca de 12.000) también exigirán cuantiosos recursos. El mejoramiento de las infraestructuras de Berlín, sobre todo en materia de transportes, será un coste añadido.

Los detalles del traslado se regulan en la «Ley para la consumación de la unidad de Alemania» (más conocida como Ley Bonn-Berlín); aprobada por el Bundestag el 10 de marzo de 1994, fija el coste de la operación en 20.000 millones de marcos. El gobierno y el Parlamento se trasladarán a la capital en 1999/2000. En la primavera de 1999 el Bundestag podrá ocupar el edificio reformado del Reichstag.


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