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Federalismo y autonomía

Como su propio nombre indica, la «República Federal de Alemania» tiene una estructura federativa: se compone de 16 Estados Federados. Los Estados Federados no son meras provincias, sino auténticos Estados con soberanía originaria. Tienen su propia constitución, que debe responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social, tal y como aparecen consagrados en la Ley Fundamental. Por lo demás, los Länder tienen carta blanca para articular su constitución respectiva.

El principio del Estado Federal es uno de los pilares inamovibles del orden constitucional alemán. Esto no significa que los actuales Länder sean inmutables. La Ley Fundamental contiene el mecanismo para, llegado el caso, reestructurar el territorio federal.

El orden federal tiene una larga tradición constitucional, interrumpida únicamente por el Estado unitario de los nacionalsocialistas, entre 1933 y 1945. Alemania es un clásico representante del sistema federal. El federalismo ha acreditado su eficacia: permite abordar los hechos diferenciales y los problemas regionales de modo mucho más funcional que un sistema centralista.

Ventajas del federalismo.
El federalismo alemán, a semejanza del sistema de los Estados Unidos de América o Suiza combina la unidad hacia afuera con la multiplicidad hacia adentro. La salvaguardia de la diversidad regional es la tarea tradicional del federalismo. Esta función adquiere hoy en día una nueva entidad a través de cometidos regionales específicos como la protección de los monumentos, la conservación de tradiciones urbanísticas y el fomento de las culturas regionales.

El cometido primordial del Estado Federal es la salvaguardia de la libertad. La distribución de competencias entre la Federación y los Länder es un elemento esencial dentro del sistema de la división y equilibrio de poderes establecido en la Constitución. Ello incluye la participación de los Länder en la formulación de la voluntad política a nivel federal, donde coadyuvan a través del Bundesrat.

El Estado Federal también fortalece el principio democrático. Posibilita el compromiso político del ciudadano en su medio. La democracia se vive más activamente cuando el ciudadano participa en los procesos políticos a través de elecciones y votaciones en el ámbito que le es más familiar, a saber, su Estado Federado.

El sistema federativo ofrece otras ventajas, como por ejemplo la posibilidad de experimentar a escala reducida determinados proyectos y generar expectativas más amplias a partir de la competencia entre los Länder. Un Land concreto puede ensayar nuevas vías en un campo determinado, por ejemplo el de la educación, y suministrar así un modelo para reformas a escala federal.

La estructura federal permite además tomar cumplidamente en cuenta las diversas correlaciones de fuerzas a nivel regional. Los partidos en la oposición a escala federal pueden asumir la responsabilidad de gobierno en los Länder donde su presencia es mayoritaria.

Competencias de los Länder.
A la hora de delimitar las competencias legislativas de la Federación, la Ley Fundamental sigue el criterio de determinar si existe la necesidad de regular un campo determinado de modo uniforme para todos los Estados Federados o si, por el contrario, resulta más conveniente una articulación propia por parte de cada Estado. Este planteamiento se patentiza en la subdivisión de la competencia legislativa de la Federación, que puede ser exclusiva, concurrente o básica. Entre otras cosas, corresponde a la Federación la legislación exclusiva en materia de asuntos exteriores, defensa, régimen cambiario y monetario, navegación aérea y parte del derecho tributario.

En el campo de la legislación concurrente, los Länder sólo están facultados para legislar en tanto no lo haga la Federación. La Federación a su vez sólo puede legislar en el supuesto de que se plantee una necesidad específica que aconseje una normativa uniforme a nivel federal. El campo de la legislación concurrente incluye, entre otras cosas, la legislación en materia de derecho civil y penal, economía, energía nuclear, derecho laboral y régimen del suelo; abarca asimismo el derecho de extranjería, el régimen de la vivienda, la navegación, el tráfico viario, la eliminación de basuras, la protección del ambiente atmosférico y la lucha contra la contaminación acústica. La práctica constitucional ha demostrado que estos temas requieren una normativa uniforme, de modo que prácticamente los Länder ya no tienen ninguna competencia al respecto.

En determinados ámbitos legislativos la Federación dicta normas básicas y los Estados Federados las desarrollan. Es el caso de la enseñanza superior, la protección de la naturaleza y la estética del paisaje, la planificación del espacio y el régimen hidráulico. Actualmente la Federación y los Länder también planifican, regulan y financian conjuntamente otras tareas suprarregionales, con una definida proyección de futuro, que originariamente no contenía la Ley Fundamental, sino que fueron incluidas en el texto constitucional en 1969 como «tareas comunitarias», entre las que se cuentan la creación y ampliación de centros de enseñanza superior, la mejora de las estructuras económicas regionales y de la estructura agrícola del país, así como la protección de las costas.

El sistema de la llamada administración federal propia se sigue básicamente en el servicio exterior, la promoción del empleo, las aduanas, la protección federal de las fronteras y las fuerzas armadas federales. La mayor parte de las funciones administrativas corresponde a los Länder, los cuales actúan con autonomía. La jurisdicción de la Federación se limita esencialmente a la Corte Constitucional Federal y a los tribunales superiores. Estos tribunales velan por una interpretación uniforme del derecho. Todos los demás tribunales dependen de los Länder.

A efectos de legislación, los Länder son competentes en todas las materias que no abarca la Federación o que la Ley Fundamental no atribuye a la Federación. En la actualidad los Länder tienen competencia legislativa respecto a la mayor parte de los temas relacionados con la educación y la política cultural como expresión de su «soberanía cultural». Su competencia abarca asimismo las normas de régimen local y de policía.

En realidad, la fuerza de los Länder estriba en su competencia administrativa y en la participación en la legislación de la Federación, que se canaliza a través del Bundesrat. Los Länder son competentes con respecto a toda la administración interna. Al mismo tiempo su aparato burocrático se encarga de la ejecución de la mayoría de las leyes y reglamentos federales. Las tareas de la administración a nivel de Land están divididas en tres partes: asume las funciones respecto a las cuales el Land tiene competencia exclusiva (por ejemplo escuelas, policía, planificación regional); ejecuta normas de derecho federal como «asunto propio» (según la terminología de la Constitución) y bajo su propia responsabilidad (por ejemplo urbanismo, derecho industrial, protección del medio ambiente), y finalmente ejecuta normas de derecho federal por delegación de la Federación (por ejemplo construcción de carreteras federales, promoción de la formación profesional).

Así pues, la República Federal de Alemania se ha decantado en la práctica constitucional por un Estado legislador central y un Estado administrador básicamente federativo.

El autogobierno municipal.
El autogobierno municipal tiene, en cuanto expresión de la libertad de los ciudadanos, una larga tradición en Alemania. Se remonta a los privilegios de las ciudades libres durante la Edad Media, cuando el avecindamiento libraba a los siervos de la gleba de sus vínculos feudales (a la sazón se decía que «el aire de la ciudad da libertad»). En los tiempos modernos el autogobierno municipal se asocia en primer término con las reformas del barón Stein y, en particular, con las ordenanzas municipales prusianas de 1808.

La Ley Fundamental enlaza con esta tradición y garantiza expresamente la autonomía de las ciudades, municipios y distritos, lo cual significa que tienen el derecho de regular, dentro del marco legal, todos los asuntos de la comunidad local bajo su propia responsabilidad. Todas las ciudades, municipios y distritos deben organizarse democráticamente. Las normas de régimen local son competencia de los Länder; por razones históricas, varían notablemente de Land a Land. La práctica administrativa municipal es, no obstante, igual en todos los Estados Federados. La autonomía administrativa abarca sobre todo los transportes públicos de cercanías, la construcción de carreteras locales, el abastecimiento de energía, agua y gas, la evacuación de aguas residuales y la planificación urbana. Engloba asimismo la construcción y mantenimiento de escuelas, teatros y museos, hospitales, instalaciones deportivas y piscinas. Los municipios son competentes también en materia de educación de adultos y promoción de la juventud. Cada municipio aplica sus propios criterios de conveniencia y rentabilidad. Numerosas funciones locales rebasan las posibilidades de los municipios y ciudades de menor tamaño, pudiendo ser asumidas en consecuencia por los distritos, que son las entidades locales superiores. Los distritos, que disponen de órganos democráticamente elegidos, forman asimismo parte del sistema de autogobierno local. Las ciudades de mayor tamaño no están integradas en distritos.

El autogobierno y la autonomía municipales necesariamente se atrofian si las entidades locales no disponen de los recursos pertinentes para desempeñar sus funciones. La adecuada dotación financiera de las entidades locales es un tema permanentemente debatido. Las entidades locales tienen el derecho a percibir sus propios impuestos, tasas y contribuciones, entre las cuales se cuentan la contribución territorial y el impuesto industrial. Además perciben los impuestos locales sobre el consumo y el lujo. Esto no basta sin embargo para cubrir sus necesidades financieras; de ahí que perciban asimismo de la Federación y de los Länder parte de otros impuestos, como el impuesto sobre el rendimiento del trabajo personal y el impuesto sobre las rentas de las personas físicas, y asignaciones en concepto de compensación financiera, la cual se regula dentro de cada Estado Federado. Además los municipios perciben tasas por determinados servicios.

El autogobierno municipal supone para el ciudadano la posibilidad de participar en la actividad de la comunidad y controlarla. Los municipios, células elementales de la comunidad política, son clave para que la libertad y la democracia cuajen en la sociedad.


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